Recherches sur la PAC : analyser, évaluer, recommander
Même si la Politique agricole commune (PAC) est un sujet complexe, elle nous concerne tous car elle influence notre modèle d’agriculture et d’alimentation. Elle touche aussi notre environnement, notre santé et pose les termes d’un « contrat social » avec les agriculteurs. Aujourd’hui, les négociations sont en cours pour définir ce que sera la PAC pour la période 2021-2027, avec une entrée en application prévue pour 2023.
La PAC : une histoire en mouvement
Lors de sa mise en place en 1962, la PAC avait un objectif clair : moderniser l’agriculture pour assurer une nourriture suffisante et saine, des revenus équitables pour les agriculteurs et des prix raisonnables pour les consommateurs. Cet objectif a abouti à un système cohérent d’action publique. La pression internationale - la PAC étant accusée de concurrence déloyale - et la montée en puissance des enjeux environnementaux à partir des années 80, ont conduit à revoir ce système par des réformes successives, difficiles à mettre en place dans un contexte d’extension d’objectifs difficiles à concilier. D’où la complexité de la PAC et sa difficulté de changer autrement que par pas successifs. En 2019, le Pacte vert pour l’Europe instaure une nouvelle étape avec des objectifs très ambitieux en matière de climat et d’environnement pour l’Europe de façon générale, pour l’agriculture en particulier. Comment, dans ce contexte, faire évoluer suffisamment la PAC pour atteindre ces objectifs, en dépit de situations nationales hétérogènes et de tensions entre objectifs économiques et environnementaux ? Les chercheurs d’INRAE apportent leur expertise pour aider à dessiner cette nouvelle PAC. Ils soulignent que la PAC ne fera pas tout et qu’elle devra être accompagnée par d’autres politiques publiques européennes et nationales, en particulier commerciale et alimentaire.
Le rôle de la recherche : analyser, évaluer, recommander
Au fil de ses réformes successives, la PAC interroge la recherche qui donne son éclairage aux pouvoirs publics comme aux citoyens. Le rôle de la recherche s’inscrit dans un cadre d’analyse précis, mobilisant des outils de statistiques, de modélisation, d’évaluation de scénarios qui permettent, in fine, de poser des recommandations argumentées par rapport aux objectifs définis par les pouvoirs publics.
Entretien avec Cécile Détang-Dessendre, économiste et directrice scientifique adjointe Agriculture à INRAE.
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Un nouveau cap pour l’agriculture européenne : le Pacte vert pour l’Europe
Avec le Pacte vert pour l’Europe (European Green deal), rendu public en décembre 2019, la Commission européenne place la lutte contre le changement climatique au cœur de son action. Elle ambitionne la neutralité carbone en 2050.
Pour l’agriculture, ces ambitions du Pacte vert se traduisent en objectifs quantitatifs pour 2030, précisés pour l'essentiel dans les stratégies « Biodiversité » et « De la ferme à la table » :
- Gaz à effet de serre (CH4 et N2O) : - 35 % par rapport à une référence 2015
- Pesticides : - 50 % (avec - 50 % sur les pesticides les plus risqués)
- Nitrate en excès : - 50 % (ce qui correspondrait à une réduction des usages de - 20%)
- Antimicrobiens : - 50%
- Surfaces en agriculture biologique : 25%
- Zones protégées : 10%
- Infrastructures agroécologiques fixes (hors cultures dérobées) : haies, arbres, mares, etc. : 10 % de la surface agricole utile (SAU)
- Pertes et gaspillages : - 50 % au niveau de la distribution et de la consommation
Future PAC : des objectifs climatiques et environnementaux affichés mais non chiffrés
Légende : Les 9 objectifs spécifiques de la future PAC tels que définis dans les propositions initiales de la Commission européenne en juin 2018. S’y ajoutent deux objectifs transversaux de modernisation et de simplification d’une part, de connaissance et innovation d’autre part. Source : Commission européenne, DG Agri, 2018.
Un budget de la PAC constant en euros courants (hors inflation)
- Budget du premier pilier = 258,9 milliards d’euros
- Budget du second pilier = 77,8 milliards d’euros + 7,5 milliards d’euros au titre du plan de relance = 85,3 milliards d’euros
- Budget total de la PAC = 344,2 milliards d’euros
Ces chiffres correspondent à un maintien en euros courants, mais à une baisse en euros constants prenant en compte l’inflation.
Des nouveautés organisationnelles
La structure générale de la PAC est globalement inchangée, avec ses deux piliers :
- le pilier 1, financé entièrement par l’Union européenne et dédié majoritairement aux aides directes de soutien des revenus
- le pilier 2, cofinancé par les Etats membres et consacré au développement rural.
Cependant, la future PAC introduit deux innovations majeures :
- Un nouvel instrument dédié au climat et à l’environnement dans le pilier 1 : l’« éco-régime » ;
- Un nouveau modèle de gouvernance : la délégation de la mise en place concrète de la PAC aux Etats membres à travers les Plans stratégiques nationaux (PSN). Sur la base d’une indentification de ses besoins prioritaires et dans le cadre d’un menu défini à l’échelle de l’Union, chaque Etat membre sélectionnera les instruments les mieux adaptés et les budgets alloués, et proposera des jalons de suivi et des indicateurs de succès. Il devra démontrer les impacts du plan qu’il propose, et en quoi ce plan contribue à la réalisation des différents objectifs de la PAC.
Comment accorder la PAC avec le Pacte vert pour l’Europe ?
Le Pacte vert pour l’Europe définit des objectifs climatiques et environnementaux ambitieux pour l’économie européenne, y compris le secteur agricole, à l’horizon 2030. Une équipe de scientifiques d’INRAE et d’AgroParisTech ont étudié comment la PAC pouvait contribuer à la réalisation de ces objectifs.
Entretien avec l’un des coordinateurs de l’étude : Hervé Guyomard, directeur de recherche à INRAE, spécialiste de la modélisation des économies agricoles et de l’analyse des politiques publiques, notamment de la PAC.
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FOCUS : PAC et revenus agricoles
Entretien avec Vincent Chatellier, économiste à INRAE et spécialiste de la PAC, sur le revenu des agriculteurs et leur dépendance aux aides directes. Cette dépendance résulte d’un choix politique déjà ancien qui a consisté à baisser les prix européens pour différents produits agricoles (céréales, viande bovine, produits laitiers) de façon à les rendre plus compétitifs sur les marchés mondiaux. Cette baisse de prix a justifié le versement de paiements compensatoires, lesquels sont devenus plus tard et pour l’essentiel des aides directes découplées. Pour de nombreux agriculteurs français et européens, les aides directes constituent une part importante du revenu agricole. Nombreuses sont les exploitations dont la rentabilité est ainsi conditionnée aux modalités d’attribution des aides directes de la PAC.
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FOCUS : PAC, climat et ruminants
L’élevage de ruminants constitue une des principales sources d’émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture européenne. Entre autres solutions, l’élevage à l’herbe permet de maintenir des prairies permanentes qui stockent du carbone et sont un réservoir de biodiversité. Les travaux des chercheurs d’INRAE analysent l’efficacité de la PAC actuelle et proposent des améliorations pour encourager le maintien des prairies permanentes.
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Pour en savoir plus sur la PAC
La PAC en 9 questions et un lexique. Lire L'ARTICLE.
La PAC en vidéo (9 minutes)
Ressources INRAE
- Ouvrage « Quelle Politique agricole commune pour demain ? » Lire l’article.
- Etude pour le Parlement européen : « Le Pacte vert et la PAC : adapter les pratiques agricoles et préserver les ressources naturelles de l’UE - Implications stratégiques ». Voir le communiqué de presse.
- Webinaire « PAC : Pacte vert et élevage » 16 septembre 2020.
- Webinaire « Quelle Politique agricole commune demain ? » 14 décembre 2020.